罩不罩我的家人？淺談長照服務法爭議
文：陳品元、王子軍
本文轉載於天下雜誌獨立評論
長期照顧服務法在今年5月15號三讀通過，引發許多社福團體反彈，戲稱長照服務法是「空」法案。筆者想提出其他觀點，並借鏡日本長照政策發展經驗，提出政策實行帶來的正、負面影響。
● 整合各類長照服務規範
台灣現行許多長照機構的規範標準是處在多頭馬車狀態，長服法上路後期待整合不同法規，如老人福利機構設立標準（安養護機構）、身心障礙者權益保障法（身心障礙福利機構）、精神衛生法（精神護理之家）、護理人員法（護理之家）、國軍退除役官兵輔導條例施行細則（榮民之家）等，其子法擬定會是長服法重點，值得大眾後續進一步關注。
第二，在未來兩年子法修訂過程，台灣有機會重新審視機構規範與進入門檻，為呼應黃繼賢醫師在日前獨立評論投書指出，「長照資源長不出來」議題。筆者認為，台灣過往在研擬長照服務法規時，過度強調服務使用者權益，而忽略民間單位投入服務的門檻過高。以家庭托顧來說，現行規範服務提供者必須是法人組織型態；對於家托內的無障礙設施比照機構等級，如此嚴苛規範，是要如何讓家庭照顧者二度就業？顧此失彼窘境下，造成家托在台灣發展超過十年，使用人數卻不到百人。
參考日本經驗，在2000年開辦長照保險後，整合當時就存在於市場上的營利安養、日照中心，開放民間營利機構進場，補充日本在地的照顧產業，讓長照保險只處理照顧費用的前提下，使得民眾得以自由選擇服務機會。比較上述所提的家庭托顧服務設置標準，日本法規上鼓勵民間住宅進行活用，開放小模式經營模式，無障礙設施無須比照機構等級，讓民宅也可以成為服務提供場所，使服務走向在地老化。換個角度思考，家庭托顧不一定只是服務有「行動障礙」的長輩不是嗎？
而本次通過的「長照服務法」與「長照保險法」不同之處在於，此法規並非單聚焦於服務提供方式，而是在整合近幾年來零散於各個法規的機構建制規範，使未來在長照發展的建制上有同樣的標準可循。
● 什麼是外籍看護工雙軌制？
長服法最大的賣點莫過於外籍看護雙軌制，也就是除了現行家屬聘僱外籍看護外，未來將允許機構聘僱外籍看護工執行時段制的居家服務。傳統由家屬聘僱24小時外籍看護工，讓外籍看護工面臨工時過長、薪資過低問題；家屬也不一定想和外籍看護工同住一個屋簷下。其次，印尼政府想在2017年逐步停止輸出外籍看護工，不過只要台灣符合三項條件，印尼仍然會繼續輸出家庭幫傭，三項條件分別是：讓外籍看護工符合勞基法規範的最低基本工資、支付加班費、不與雇主同住。
因此，勞動部於2013年3月提出為期三年的「外籍看護工外展看護服務試辦計畫」，開放非營利組織引進外籍看護工，經由居家服務社工督導評估個案及家庭狀況，安排外籍看護工至家庭提供按時計費的鐘點服務，藉此開發台灣多元的居家服務提供模式，目的是為了降低改變台灣長久以來依靠外籍看護工全天照顧、以及提高台灣居家服務比例。弘道基金會等非營利組織承接試辦計畫後，獲得許多民眾肯定，同時保障外籍看護工作時間、提升薪資。
● 保留個人看護制度會造成本土長照產業無法發展嗎？
雙軌制爭議在於民間團體反對政府保留外勞24小時看護制度，將造成台灣本土長照人力無法成長。筆者認為個人聘僱模式（live-in）在長照保險法開辦後，個人聘顧模式應該設置落日期限，但於現在階段仍應「暫時」保留，原因在於財源不足情況下，若只有由機構聘僱外籍看護工，則台灣居家服務費用將會高到讓家庭無法負擔，讓許多家屬將會陷入工作、照顧蠟燭兩頭燒困境。
政府要做的是檢討近年來外籍看護數量急速成長原因，舉例來說，台灣在2011年的重度失能人口約有18萬人，外籍看護工數量卻將近20萬人！浮濫原因在於外籍看護聘用資格過低，試問80歲以上中度失能的長輩真的需要24小時照顧嗎？還是他們可以使用日照中心（公共托老）、家庭托顧，減少生活依賴程度，反而可以延緩失能，進而降低健保花費。然而，政府現在卻不斷討論資格放寬，讓85歲以上輕度失能長輩也可以請外籍看護，這樣誰還會去日照中心？
新加坡人口僅有台灣的1/4，外籍看護（幫傭）數量卻高達20萬人，正是因為聘用外籍看護沒有任何門檻。筆者建議，若無法修改申請資格，就要規定非重度失能者聘僱外籍看護時，應繳交一萬元就業安定費，讓政府有經費提升本籍居服員薪資，利用市場價格抑制外籍看護數量。若我們不斷放寬巴氏量表標準，恐步入新加坡後塵。
日本方面，政府同樣基於勞動力市場短缺，2008年開始開放外籍看護工，與台灣、新加坡不同的是，日本對於外藉看護工申請資格相當嚴苛。以印尼看護工為例，必須先在國內取得看護執照、擁有兩年的實務經驗，通過日文檢定N2（以上），考試後開始在日本國內實習，最終通過日本看護師國家考試，才得以正式提供服務。連許多日文系學生都未必能夠通過日文檢定情況下，這樣的資格考試相較其他國家標準是非常嚴格。因此，截至2014年的官方統計，日本的外籍看護工總計839人，與我國的23萬人是天差地別，同時是確保外籍看護工於長照市場的服務品質。
筆者認為，一味開放外籍看護入駐本土長照產業、並非解決國內勞力問題的唯一道路，且對於個人聘僱模式、外籍看護與勞基法脫鉤等問題尚未解決的時局下，政府應擔任監督者責任，使服務能符合失能者需求，並非把大部份的照顧服務都交由外籍看護工。若台灣的外籍看護申請門檻未能嚴格管理，就算給台灣再多的時間，長照資源也發展不起來。
● 財務爭議：5年120億預算淪為津貼補助家屬？
第二個爭議是財務不足，民間團體質疑5年120億元能辦什麼長照服務，甚至有網友認定這些預算是每個失能家庭發三千元津貼便宜了事，實際上這是混淆長服法與長照保險法。長服法的經費是用於長照服務建置（如增加日照中心數量）、或是本土長照人力培養（如規劃居服人員分級制度），支付各類長照服務才是由長照保險法負責。質疑世代正義問題之前，應將討論焦點放在長照保險法，而非撻伐長服法，混淆視聽製造假議題。
長服法通過後，預期為失能者創造多元服務，同時賦予家庭照顧者更多正式支持服務；並讓民間單位能突破以往法規限制，投資長照產業提升服務量能。最後，呼籲政府未來開辦長照保險，不應重蹈健保6類14目的錯誤政策，讓不同所得類別、職業類別有差別費率。讓繳費回歸家戶總所得並非懲罰單身，實際上，在少子化衝擊下，採取家戶總所得才是真正降低單薪多眷屬（小孩）的經濟負擔，讓家庭能受惠於良好長照政策。
●關於作者：
陳品元為台灣大學健康政策與管理研究所 研究生
王子軍為日本一橋大學綜合政策研究所 研究生
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